Notre actualité résonne du terme « soutenabilité » : viser un développement raisonnable de nos territoires, de nos sociétés tout en étant en capacité d’appréhender les menaces collectives, par une approche harmonieuse de l’économie, du social et de l’environnement1. Retraçant une période de notre histoire, aux réminiscences parfois encore imperceptibles, les présents travaux de recherche ont étudié la construction de l’Europe institutionnelle en parallèle de l'émergence des questions environnementales afin d’interroger dans le cadre d'une évolution historique, les interactions entre les décideurs, les administrations et les citoyens autour des questions de société, pour en observer les mécanismes de mutation. Comment « l’environnement » est devenu un pilier majeur de notre société ? C’est le processus historique complexe, par des institutions complexes qui nous intéresse ici. Il s'agit de questionner la faculté des institutions européennes à faire intégrer aux Etats membres des exigences environnementales avant la fin du deuxième millénaire. Cette présentation propose une nouvelle introspection sur nos sociétés divisées sur les approches, sur les techniques et les instruments, mais favorisant à terme une solidarité d’intérêt dépassant les frontières2.
L’objectif personnel est ici de pouvoir envisager de répondre à une question majeure que nous nous posons collectivement de manière cyclique : « Quelles solutions, tentatives, bonnes pratiques avons-nous déjà expérimenté par le passé ? ». C’est ici montrer comment une structure supra nationale a une aptitude à établir des intérêts communs permettant de générer de la coopération et instaurer une problématique du souci des générations futures face au scénario possible de « la grande peur planétaire »3. L’ambition est de démontrer comment, les changements de perspectives sont possibles sur une courte période de l’histoire et comment ce processus collectif peut être fragile voire éphémère. Nous observerons le glissement opéré depuis un principe de conservation de la nature à l’assurance d’un développement durable, en passant par une protection de l’environnement puis une préservation de la biodiversité : leviers d'action privilégiés pour imposer aux Etats des réglementations contraignantes, analyse des changements de « modèle », de cadrage législatif, de comportements, de conscience, de mode de vie en Europe, et leurs conséquences dans des solutions dites réalistes pour le modèle de croissance.
Qu’est-ce qui était entendu par « environnement » entre les volontés et la pratique ? Comment cette question émerge ? Comment en retracer l’ensemble de ses composantes ? La Communauté européenne ne définit pas l’environnement, mais des actions et politiques environnementales qui illustrent des champs de tension dans les définitions, les approches et les rapports à l’objet (entre pluralité et évolutions).
Dans sa définition médiévale, « l’environnement » représente dès le XIIIe Siècle, les éléments visibles, « matériels », entourant un observateur. L'émergence de l'environnement comme question scientifique va renforcer – en écologie, biologie, économie ou en droit, la compréhension des comportements, le devenir des organismes considérés, le paysage, l’habitat et le territoire. Après la Seconde Guerre Mondiale, l’idée d’Europe va se retrouver confrontée à des « impératifs écologiques » : des tendances de fonds anthropocentrées définissant les rapports humains où la Communauté européenne tranche de plus en plus. Le terme « écologie » renvoie alors à des conceptions radicales, hautement politisées voire révolutionnaires et la notion « environnement » à des conceptions plus réformistes acceptables par les Etats sans remettre en cause leur légitimité4. Une protection de l’environnement recherchée dans sa dimension humaine la plus complète.
De quelle Europe parlons-nous ? Celle des Empires ? Des Cultes ? La plaque continentale ? L’Europe des frontières de l’espace Schengen ou une représentation d’une Europe assumée par des coopérations entre pays voisins ? C’est l’Europe de l’expression légitime des organes supra nationaux compétents qui est interrogée depuis sa création. L’idée est de créer dès 1948 une Communauté européenne, qui se verrait confier les pouvoirs de gouvernance sur une durée de 50 ans par un traité, permettant d’initier les échanges commerciaux jusqu’en 2002. En créant en 1949 le Conseil de l’Europe – conçu comme une assemblée commune, un laboratoire à idées, les Etats européens cherchent à être représentés lors des négociations internationales : Institut Atlantique, OTAN, ONU, OECE, et un foyer pour préparer la structuration de la CECA : la Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier. Avec les traités de Rome, la communauté instaure l’Euratom et l’Union douanière dans un esprit de libre-échange entre les membres : un nouveau territoire, de nouvelles perspectives pour un nouveau rapport aux autres. S’il existe des études parcellaires sur l’action des institutions européennes en matière d’environnement, il manque encore une synthèse globale et un corpus documentaire de référence. Les questions environnementales offrent un levier de compréhension des rapports entre les individus et entre les espèces cohabitant sur la planète. Pour proposer cette capacité d’observation et la rendre la plus accessible possible, nous bornerons le champ d’étude dans les dimensions temporelles et spatiales : une analyse limitée entre l’instauration d’une société européenne identifiable par ses instances représentatives supra nationales et l’acquisition d’un corpus instrumental éprouvé au niveau mondial, qu’il reste ensuite à promouvoir.
L’originalité méthodologique réside ici dans une approche européo-centrée5. Emmanuel Leroy Ladurie proposait une Histoire du Climat comme nouvel objet historique6, Robert Delors aborde une Histoire de l’Environnement au XIXe Siècle7 et Jean Jacob offre une approche tournée sur l’Ecologie politique8. Les travaux de Paul Veyne sur l’organisation naturelle des faits9, permettent de retrouver l’organisation par le travail historique et d’en repérer les articulations véritables des évènements. Les travaux de Marie-Thérèse Bitsh et son Histoire de la construction européenne aident notamment à dissocier l’appropriation des concepts par les philosophes, de l’appropriation par les institutions10. Les enjeux méthodologiques sont tournés vers la clarification d’une communauté de Droits. Comment sont envisagés les aspects qualitatifs face aux aspects quantitatifs (le progrès, le coût des nuisances, les facteurs écologiques) dans les décisions politiques ? Quels sont les facteurs permettant de réaliser la paix entre les nations ?
Proposer à un ensemble de pays souverains la création de compétences communautaires, vise à renforcer les principes de la démocratie, des droits de l’homme et de la prééminence du droit. La Communauté européenne va même plus loin en proposant à ses membres d’instaurer un comportement de prévention11 : empêcher les nuisances sur le territoire pour éviter d’avoir à réparer un écosystème qui n’est pas seulement un morceau de nature, mais surtout un élément de patrimoine dont chacun est habitué à tirer profit. L’analyse des questions environnementales par les institutions européennes offre une approche multi scalaire aux acteurs et décideurs : instaurer une dimension territoriale des grands projets d’aménagement, par-delà les frontières, en confrontant l’intérêt général et l’intérêt national et en aidant à réaliser que les actions publiques ont des effets à long terme non seulement dans le quartier d’une agglomération, à l’échelle d’une région, d’un pays, d’un continent, mais également sur l’ensemble de la planète12.
La construction de mes recherches ainsi exposée, ne s’est pas faite sans que je ne me heurte à quelques difficultés. En cherchant à démontrer comment la communauté est en capacité de passer des concepts aux textes de lois appliqués au quotidien, un travail énorme fut réalisé pour croiser les approches face à la multiplication et la pluralité des sources, en différentes langues. Face à l’actualité du sujet, à toute une série de rapports, dont les plus importants, il a fallu intégrer cette somme de données en évitant le tout descriptif, afin de retracer et mettre en perspective, de la manière la plus dynamique qui soit, les approches issues de la biologie, les projets idéologiques et visions nationales, des communications publiques et collaborations entre législateurs et praticiens. Le tout avec des problèmes d’interprétation et de traduction. Le gain directement apporté par ce travail d’inventaire fut la possibilité de schématiser la structuration d’une politique publique communautaire, d’en dissocier les différentes institutions et d’en observer les interactions avec les acteurs du quotidien en relevant les points de dichotomie (Communauté européenne – Etats – organisations Internationales – société civile ou encore les « représentants de la Planète »).
Ces travaux surlignent l’ossature européenne, la mécanique du système et les relations masquées par des « pignons » sectoriels imposants, aux ramifications invisibles. Une communauté de droits qui s’inscrit dans la subsidiarité et la souveraineté des Etats ou toute définition et action communautaire sera tributaire des intérêts nationaux.
L’articulation de la thèse s’est opérée autour de trois logiques utilisées successivement : la mise en place d’une politique de la nature, prenant en compte les contraintes des logiques existantes à travers le modèle de développement productiviste ; puis une contestation caractérisée du modèle de développement proposant une protection de l’environnement ; et enfin une prise en compte consciente et orchestrée des questions d’environnement par les institutions européennes vers la structuration d’un modèle caractérisé par la mise en œuvre de la stratégie européenne de développement durable.
1) L’environnement non prioritaire (1952 – 1972)
Le projet initial de la construction européenne est de réaliser la reconstruction et le développement économique. Une dimension contextuelle favorisant la confusion des valeurs de l’Europe. Des secteurs clefs sont privilégiés pour garantir l'indépendance de la communauté, l'agriculture et l'énergie, nécessitant rapidement la mise en place d'un marché commun. Cette période s’illustre par la segmentation et la sectorisation des activités économiques avec un modèle productiviste marquant de son empreinte la construction européenne. L’urgence de la construction européenne permet de contre balancer le catastrophisme ambiant : gestion des problèmes de population, questions de santé publique et prise de conscience progressive des "dégâts du progrès" perceptibles dans l'air avec la visibilité de la pollution atmosphérique. On y relève l’importance de la notion de « qualité de vie » des populations, nécessitant de sécuriser le territoire de multiples manières simultanées et de traiter ensemble des problématiques de migrations de populations, d’alimentation et d’approvisionnement, induisant des réponses opérationnelles telles que l’instauration d’une chaîne du froid, généraliser le confort et permettre à chacun le choix des produits de consommation. Mais à cette époque, la Communauté européenne propose des normes répondant à des valeurs, pour les retirer et les faire disparaitre ensuite. Les questions de nature sont renvoyées à l’Organisation des Nations-Unies (FAO) qui répond à chaque fois ne pas être compétente en matière « environnementale ».
Nous pouvons observer dès 1970, l’émergence d’une période de troubles et de basculement de valeurs. Avec la crise énergétique et le besoin de trouver une diversification, le modèle productiviste est questionné, ses objectifs sont minutieusement testés, notamment par le Club de Rome, représentatif des nouveaux acteurs influents à l’échelle internationale ; à la fois l’expression des industriels, de scientifiques et conseillers d’Etats, tout en représentant la fin d’un modèle de croissance « simple ». Les études et rapports à dimension européenne vont désormais être accompagnés de données statistiques, élaborées à partir d’ordinateurs difficiles à contester. Les mots employés dans les sources viennent étayer l’expression des craintes de la population et le besoin des politiques de rassurer les citoyens. Les concepts et les limites sont déplacés13. Les questions de « nature » deviennent une thématique « environnementale », l’énergie atomique trop connotée devient l’énergie nucléaire pour se déployer dans les systèmes de productions civiles.
2) Les sphères parallèles : de la préoccupation à la conservation de la nature (1972-1992)
Des experts de la nature (naturalistes, ornithologues, biologistes…) vont, d’une part, s’emparer des tables rondes sur la thématique environnementale et des hauts fonctionnaires, d’autre part, voient en l’Europe, un moyen de renforcer leur carrière et orienter la construction communautaire. Trois modèles de fonctionnement communautaire s’affrontent entre le Royaume-Uni, la France et l’Allemagne. De nouveaux acteurs vont modifier les rapports établis traditionnellement entre les Etats et les Institutions européennes. L’Europe - pour s’affirmer - va tout tenter pour dialoguer directement avec la population et offrir une tribune aux acteurs qui lui sont favorable. Elle répond à une demande de reconnaissance des organes représentatifs de la société civile et des collectivités locales14. En 1972, les Etats assument l’organisation d’un sommet mondial pour l’environnement humain sur le sol européen, en cherchant à prendre la main sur les activités internationales sans se risquer à la décrédibilisation. Pour espérer l’harmonie entre les citoyens, les élus ont voulu convaincre et contraindre leurs administrés, par le biais de plans massifs de campagnes de comportements mêlés d’utopies, de vœux pieux, de possibles scénarios où la réalité se confond avec les compromis, les questions soulevées ou encore les tabous, le tout en relation avec les inquiétudes des populations et les risques majeurs révélés par les médias : Tchernobyl en Avril 1986 ou le risque de « réchauffement climatique » officiellement reconnu depuis l’été 198815.
3) Le tout environnement (1992-2002) : Une approche transversale allant vers le développement « soutenable » de l’Europe
L’emboitement d’échelles prend une nouvelle dimension avec le renforcement de l’action diplomatique dans les instances internationales. La multiplicité des évènements internationaux entre 1992 et 2002, contraint les Etats à déléguer leur voix auprès des institutions européennes, cherchant à harmoniser les discours nationaux sans trop de stéréotypes : retombées du Sommet de la Terre tenu à Rio en 1992 ; lourdeur de la mise en place des Agenda 21 ; un territoire qui se prépare à un élargissement à de nouveaux membres pour rivaliser avec les Etats-Unis d’Amérique, le Japon ou encore les puissances émergentes comme la Chine et le Brésil ; le Sommet de la Terre de Johannesburg, occasion de bilan des actions des politiques publiques effectives au niveau international ; la fin d’exercice de la Communauté européenne du Charbon et de l'Acier, transférant les compétences de gouvernance communautaire à l’Union européenne.
Les fonctionnaires européens sont entrainés à traiter simultanément des questions sectorisées, à en dégager des dénominateurs communs et des outils pour surveiller la mise en œuvre des directives. Face à une remise en cause permanente, il était indispensable d’afficher une capacité de gestion raisonnable et de planification permettant à l’Union Européenne de rester un « phare » dans le développement d’un territoire soumis aux pressions de la mondialisation. La stratégie de l’Union européenne pour le Développement Durable, proposée par la Commission, fut approuvée par le Conseil européen de Göteborg16. Cette stratégie générale, tel un cahier des charges, vise à cadrer les objectifs pour éviter que les Etats n’agissent de manière déséquilibrée en structurant des politiques communes coordonnées concernant les aspects économiques, environnementaux et sociaux du Développement Durable.
Le Conseil s’est accordé autour d’un ensemble d’objectifs prioritaires pour limiter les effets du changement climatique et promouvoir les énergies propres ; limiter les risques pour la santé publique ; gérer les ressources naturelles de façon responsable ; améliorer les systèmes de transport et l’aménagement du territoire. Le Conseil prévoit également des mesures de mises en œuvre et de suivi de la stratégie lors de session annuelle, tel le processus de Cardiff17. Ce processus vise à instaurer une approche dite "horizontale" de la politique de l'environnement par son intégration dans toutes les politiques communautaires. Ainsi dans le cadre du pacte européen pour l’emploi, le processus vise à réformer et moderniser en profondeur les structures de coordination des politiques d’emploi, afin d’améliorer la capacité d’innovation et l’efficacité des marché des biens, des services et des capitaux.
Conclusion
Ces questions environnementales, disparates aux premiers abords, ont contribué à instaurer un cadre de pensée global dans le système de raisonnement institutionnel et politique, servant de « modèle » à une société en recherche de méthodologie transposable pour proposer un cadre de subsidiarité de fonctionnement et de dépenses. La thématique de l’environnement, dans une démarche généralisée et transnationale, devient un instrument de puissance pour une Europe plus unitaire face aux fractionnements anciens.
Entre 1949 et 2002, de ces « questions », sujets théoriques, vont devoir émerger des aspects politiques, des modélisations pragmatiques et encore des transpositions juridiques harmonisables où les Etats qui refusent de protéger l’environnement sont marginalisés sur la scène internationale. Une évolution de la société européenne allant de « rien ne change » à une prise de conscience, puis un questionnement des professions, ensuite un changement de référence et de méthodes, enfin la promotion d’une nouvelle citoyenneté.
Après 2002, de nouvelles réflexions, de nouveaux experts et de nouvelles priorités remettent en cause les acquis communautaires. Cette période est une illustration des limites et d’une fragilité toujours tangible de notre mémoire collective, renforcé par les tâtonnements de la dématérialisation de la documentation officielle et par une soif d’actualité médiatisée vont cristalliser les pans d’une fatigue à vivre ensemble. Les ambiguïtés sont visibles à travers le développement conjoint des politiques de santé publique et de protection de la Nature qui révèle parfois une culture du dénie de la réalité18. Une illustration des difficultés de la Communauté européenne à avancer sans les questions de santé pour appuyer les modèles de développement choisis peut s’observer avec les Organismes Génétiquement Modifiés.
La mise en perspective des présents résultats apporte des tentatives de réponse tant sur la forme que sur le fond de l’objet environnemental et objet communautaire. Des essais de mise en perspective, de lisibilité et de visibilité des données furent pratiqués avec la modélisation des résultats, notamment à travers la constitution de chronologies. En cherchant à valoriser l’interdisciplinarité et le point de vue excentré, la modélisation pour optimiser le traitement des données est apparu comme évidente : compréhension des « phénomènes aléatoires » et des mécanismes complexes de développement où les interactions entre acteurs et structures sont rendus visibles. L’interrogation du corpus documentaire structuré durant la thèse permettrait d’observer les récurrences dans la rédaction des textes juridiques. De nouveaux outils – encore incomplets laissent envisager d’inclure la variable du temps dans les impacts spatialisés. Il y aura de nombreuses conséquences issues de cet état de notre société, qu’il serait passionnant de vous exposer, mais ceci est une autre histoire.